NIK sprawdziła jak Polska wypadła w roli gospodarza w trakcie trzech ćwiczeń  sojuszniczych w 2015 r. - „Saber Strike-15”, „Baltops-15” i „Noble Jump-15”.

Według urzędu, Polska dobrze wywiązywała się z roli państwa-gospodarza w trakcie badanych ćwiczeń wojsk sojuszniczych, a Minister Obrony Narodowej zapewnił odpowiednie warunki do ich realizacji w ramach systemu Host Nation Support (HNS).

W związku z rosnącą obecnością wojsk NATO w naszym kraju, NIK dostrzega potrzebę doskonalenia systemu HNS. Konieczne jest uregulowanie zakresu pomocy cywilnej i wojskowej udzielanej przez Polskę i zagwarantowanie Ministrowi narzędzi prawnych do koordynowania HNS w czasie pokoju i kryzysu wynikających z umów międzynarodowych. Należy także rozszerzyć kompetencje Pełnomocnika ds. HNS do sprawowanie tej funkcji. Istotnym problemem jest także rozliczanie udzielonego wsparcia wojskom sojuszniczym – jak ustaliła NIK na koniec 2015 r. zaległe należności z tego tytułu wyniosły ogółem ponad 30 mln zł.

Polska po wstąpieniu w 1999 r. do NATO zobowiązała się do przestrzegania zobowiązań sojuszniczych, a jednym z nich jest udzielanie siłom sojuszniczym wsparcia przez państwo-gospodarza w ramach systemu Host Nation Support (HNS). Państwo-gospodarz jest zobowiązane do udzielenia wszelkiej cywilnej i wojskowej pomocy w czasie pokoju, kryzysu i wojny zbrojnym siłom sojuszników,  które są rozmieszczane, wykonują zadania lub przemieszczają się przez terytorium danego kraju. Pomoc dotyczy m.in. zabezpieczenia materiałowego i technicznego, transportu wojsk, udostępnienia infrastruktury i usług, zabezpieczenia medycznego, łączności i obsługi prawnej. Obowiązki w tym zakresie spoczywają nie tylko na Ministerstwie Obrony Narodowej, ale na całej administracji państwowej.

W ostatnim czasie wzrosła liczba wojsk sojuszniczych na terytorium RP, uczestniczących w ćwiczeniach i szkoleniach z obronności przed ewentualnymi zagrożeniami. W 2016 r. resort obrony narodowej planuje przeprowadzić w sumie ok. 300 ćwiczeń w kraju i poza jego granicami, w tym 30 ćwiczeń z udziałem wojsk międzynarodowych na terenie RP. W Polsce właśnie trwają największe po 1989 r. ćwiczenia wojskowe Anakonda, w których bierze udział ok. 31 tys. żołnierzy z 18 państw NATO i pięciu państw partnerskich.

NIK sprawdziła jak Polska wypadła w roli gospodarza w trakcie trzech ćwiczeń  sojuszniczych w 2015 r. - „Saber Strike-15”, „Baltops-15” i „Noble Jump-15” - w ramach których zabezpieczenie HNS uzyskało prawie 4400 żołnierzy z 16 państw należących do NATO i UE. O wyborze ćwiczeń zadecydował m.in. fakt, że stanowiły one realizację przyjętych, w 2014 r. na Szczycie NATO w Walii, wytycznych dotyczących zintensyfikowania operacji wojskowych na terytorium państw flanki wschodniej.

Obecność wojsk sojuszniczych na terenie RP powinna być szczegółowo uregulowana, zwłaszcza na wypadek zdarzeń z udziałem żołnierzy armii sojuszniczych (W 1998 r. miał miejsce głośny wypadek we włoskim kurorcie Alpe Cermis. Amerykański odrzutowiec w trakcie ćwiczeń przeciął linę kolejki górskiej, zginęło 20 osób).

Najważniejsze ustalenia kontroli

Minister Obrony Narodowej i skontrolowani kierownicy jednostek w ramach posiadanych kompetencji prawidłowo zrealizowali zadania wsparcia sił NATO przez państwo-gospodarza podczas badanych ćwiczeń sojuszniczych. Terminowo, zgodnie z zawartymi Porozumieniami Technicznymi, zapewnili efektywne współdziałanie między siłami zbrojnymi i cywilnymi jednostkami organizacyjnymi. Współpraca ze strukturami pozamilitarnymi przebiegała bez zakłóceń, a system wymiany informacji działał prawidłowo. Wprowadzone rozwiązania organizacyjne były dostosowane do zadań HNS, w związku z czym wojska sojusznicze zostały bezpiecznie i sprawnie przemieszczone do miejsca prowadzonych ćwiczeń oraz otrzymały obsługę logistyczną stosownie do zgłoszonych potrzeb. Nadzór nad poszczególnymi etapami wsparcia przez państwo-gospodarza sprawowany był w sposób ciągły przez kierowników jednostek kontrolowanych. Należy przy tym zauważyć, że po zakończeniu ćwiczeń uczestniczące w nich siły NATO pozytywnie oceniły wsparcie państwa-gospodarza.

W ocenie NIK konieczne jest dalsze doskonalenie systemu HNS ze względu na zwiększająca się obecność wojsk NATO na terenie Polski. W tym celu niezbędne jest wyeliminowanie problemów o charakterze systemowym w trzech obszarach: legislacyjnym, procedur wewnętrznych MON oraz rozliczeń udzielonego HNS.    

Funkcjonujący system HNS nie zagwarantował Ministrowi Obrony Narodowej odpowiednich narzędzi prawnych do koordynowania realizacji zadań państwa-gospodarza w czasie pokoju i kryzysu wynikających z umów międzynarodowych (takie uprawnienia Minister posiada na czas wojny). Przyznanie Ministrowi kompetencji ustawowych do koordynowania zadań HNS w czasie pokoju i kryzysu, usprawni koordynację realizowanych zadań przez wszystkie zaangażowane organy administracji publicznej.

Przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego systemu HNS nie regulują również zakresu udzielanej pomocy cywilnej i wojskowej udzielanej przez państwo-gospodarza. Pomoc ta powinna uwzględniać rzeczywiste możliwości państwa-gospodarza, w tym z uwzględnieniem jego wymagań i priorytetów narodowych oraz od czasu w jakim jest udzielana, tj. pokoju, kryzysu i wojny. Jest to w szczególności istotne dla ułatwienia realizacji zadań HNS, zaplanowania tych zadań dla jednostek wojskowych i podmiotów cywilnych w powiązaniu z wydatkami określonymi w ich planach finansowych.

W obszarze współdziałania struktur NIK zauważyła potrzebę formalnego rozszerzenia kompetencji Pełnomocnika ds. HNS o możliwość bezpośredniej współpracy ze strukturami pozamilitarnymi w celu skrócenia procesu decyzyjnego. Okazuje się, że jedna z trzech zgód wydanych przez Ministra Obrony Narodowej na pobyt wojsk sojuszniczych na terytorium RP (regulowały one przemieszczanie i przebywanie komponentów ćwiczących) nie zawierała określonych tras przejazdu. Tym samym nie spełniała wymagań ustawy o zasadach pobytu wojsk obcych na terytorium RP. Co istotne, o wyrażonych zgodach nie powiadamiano właściwych organów władzy publicznej, pomimo takiego obowiązku. Wynikało to z braku ustalonych w resorcie obrony narodowej procedur w zakresie niezwłocznego zawiadamiania tych organów.
Do wszystkich kontrolowanych ćwiczeń sojuszniczych zostały zawarte Porozumienia Techniczne, których postanowienia służyły państwu-gospodarza do wypełnienia obowiązków HNS. Jednakże w przypadku ćwiczenia „Saber Strike-15” pełnomocnictwo do podpisania Porozumienia Technicznego zostało udzielone upoważnionej osobie na trzy dni przed jego zakończeniem. W konsekwencji zawarto je z opóźnieniem, a jego zapisy nie mogły być stosowane w trakcie pełnej realizacji ćwiczenia.

W resorcie obrony narodowej nie uregulowano zasad rozliczania wpływów z tytułu udzielanego wsparcia przez państwo-gospodarza wojskom sojuszniczym. Nie został także ustanowiony spójny system monitoringu i nadzoru w tym zakresie. Nie prowadzono ewidencji finansowo-księgowej umożliwiającej poprawne ujmowanie kosztów HNS. W efekcie zbiorcze rozliczenia udzielonego wsparcia sporządzane były na podstawie błędnych, niezweryfikowanych jednostkowych zestawień kosztów HNS. Było to jedną z przyczyn trudności w egzekwowaniu przez MON spłaty kosztów poniesionych przez państwo-gospodarza z tytułu udzielonego wsparcia.

Jak ustaliła Najwyższa Izba Kontroli na koniec 2015 r. należności ogółem wyniosły ponad 30 mln zł, w tym prawie 27 mln (90 proc. należności) dotyczyło kosztów paliwa pobranego w ostatnich pięciu latach przez wojska amerykańskie. Z inicjatywy NIK, już w trakcie kontroli, resort obrony narodowej nawiązał kontakt ze stroną amerykańską w kwestii rozliczenia zaległych płatności oraz zabrał się za uporządkowanie rozliczeń związanych z udzielonym wsparciem państwa-gospodarza i odpowiednie zarządzanie należnościami.

Centralna Baza Danych gromadząca informacje o zasobach możliwych do udostępnienia w celu realizacji zadań HNS była prowadzona i aktualizowana stosownie do odpowiednich postanowień MON. Zasady jej funkcjonowania wymagają jednak aktualizacji w zakresie organizatorów bazy danych oraz zakresu dostępu do zasobów, gdyż nie były one dostosowane do istniejących struktur organizacyjnych Sił Zbrojnych RP.

Nadzór sprawowany przez Ministra Obrony Narodowej i kierowników kontrolowanych jednostek nad funkcjonowaniem systemu HNS był adekwatny do wykonanych zadań wsparcia przez państwo-gospodarza. System ten jednakże nie był wystarczająco monitorowany przez Pełnomocnika ds. HNS, gdyż nie przyznano mu uprawnień w zakresie pozyskiwania bieżących informacji o stanie realizacji zadań HNS, w tym o rozliczeniach finansowych kosztów HNS. Ponadto system HNS nie był przez wiele lat bezpośrednio badany przez kontrolę instytucjonalną, w efekcie czego Minister nie miał pełnej wiedzy o jego funkcjonowaniu.

W ocenie NIK zasadne jest podjęcie przez Ministra Obrony Narodowej działań zmierzających do unormowania w przepisach prawa powszechnie obowiązującego zakresu pomocy cywilnej i wojskowej udzielanej przez Rzeczpospolitą Polską w czasie pokoju, kryzysu i wojny sojuszniczym siłom zbrojnym. Ponadto konieczne jest skuteczne egzekwowanie należności z tytułu kosztów HNS poniesionych przez państwo-gospodarza oraz kontynuowanie działań organizacyjnych zmierzających do stworzenia procesu rozliczania udzielonego wsparcia wojskom sojuszniczym.

Minister Obrony Narodowej zauważył potrzebę poprawy działania systemu HNS i nie wniósł zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Ustalenia i wnioski z kontroli NIK Minister zobowiązał się wykorzystać przy wdrażaniu nowej koncepcji funkcjonowania systemu HNS, która ma zostać opracowana po ćwiczeniach „Anakonda-16”.