W poprzednim artykule przeanalizowano faktyczny zakres nowelizacji Ustawy z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich, która miała być remedium na ewentualne zagrożenie o charakterze terrorystycznym, co stoi w całkowitej sprzeczności z faktycznym kształtem nowelizowanych przepisów.

Kluczowym elementem spornym oraz rodzącym duże wątpliwości praktyczne jest kwestia ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej a nawet karnej osoby, która w sytuacji zagrożenia obiektów infrastruktury krytycznej na polskich obszarach morskich, miałaby podjąć decyzję o zatopieniu jednostki pływającej, stwarzającej to zagrożenie. Obecnie obowiązujące przepisy stawiają taką osobę w bardzo trudnej sytuacji prawnej, co zostanie przeanalizowane poniżej.

Chcąc rzetelnie ocenić kluczowe aspekty związane z infrastrukturą krytyczną na polskich obszarach morskich, należy przeanalizować przepisy dotyczące statusu prawnego funkcjonariuszy Straży Granicznej, a konkretnie jej morskiego komponentu, funkcjonariuszy Policji, pełniących służbę w Komisariacie Wodnym Policji w Gdańsku lub w Referacie Wodnym Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie oraz żołnierzy, służących w składzie załóg okrętów RP.

Odpowiedzialność funkcjonariuszy Straży Granicznej

Zaczynając od funkcjonariuszy SG należy wspomnieć, iż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 1 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, do zadań Straży Granicznej należy ochrona granicy państwowej na lądzie i morzu. Dodatkowo w punkcie 10 tegoż przepisu, ustawodawca wymienił jako zadanie Straży Granicznej nadzór nad eksploatacją polskich obszarów morskich oraz przestrzeganiem przez statki przepisów obowiązujących na tych obszarach. Uprawnienia tej formacji zostały określone w dwóch aktach prawnych.

Jako pierwszy akt należy oczywiście wymienić przytoczoną wyżej ustawę o Straży Granicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 tejże ustawy w przypadku, gdy wymagają tego względy obronności państwa lub nienaruszalności granicy państwowej, dowódcy jednostek pływających Straży Granicznej na morskich wodach wewnętrznych i morzu terytorialnym mają prawo:
1) wezwać statek do zmniejszenia prędkości przepływu, zatrzymania się do kontroli oraz zastosowania się do wskazanego kursu przepływu;
2) zatrzymać statek, sprawdzić dokumenty dotyczące statku i ładunku, wylegitymować załogę statku oraz znajdujących się na nim pasażerów, zbadać ładunek i przeszukać pomieszczenia statku, a także zatrzymać osobę podejrzaną o popełnienie przestępstwa;
3) zmusić statek do zawinięcia do wskazanego portu, jeżeli kapitan nie stosuje się do wydanych poleceń.

Z kolei zgodnie z art.14 ust. 2 ww. ustawy dowódcy jednostek pływających Straży Granicznej mają prawo do podejmowania działań, o których mowa w ust. 1, również, gdy statek na morskich wodach wewnętrznych lub morzu terytorialnym:
1) przyjmuje na pokład lub wysadza ludzi wbrew obowiązującym przepisom;
2) dokonuje załadunku lub wyładunku towarów poza miejscami do tego wyznaczonymi;
3) opuszcza port bez kontroli granicznej;
4) nawiązuje łączność z wybrzeżem w celach przestępczych;
5) łowi ryby lub eksploatuje w innych sposób wody i dno morskie wbrew obowiązującym przepisom;
6) wpływa na obszar strefy zamkniętej lub niebezpiecznej dla żeglugi lub rybołówstwa;
7) zakotwicza poza miejscem do tego przeznaczonym;
8) narusza przepisy dotyczące bezpieczeństwa żeglugi i transportu;
9) narusza przepisy sanitarne lub ochrony środowiska.

Natomiast ust. 3 tegoż przepisu rozszerza uprawnienia dowódcy jednostki pływającej Straży Granicznej, ale w pewnym tylko zakresie, również na wyłączną strefę ekonomiczną. Otóż w myśl tejże normy prawnej uprawnienia, o których mowa w ust. 1, przysługują również przy wykonywaniu zadań w zakresie ochrony praw Rzeczypospolitej Polskiej w jej wyłącznej strefie ekonomicznej, której status i zakres określają odrębne przepisy i umowy międzynarodowe.

Kolejnym aktem prawnym, regulującym zakres uprawnień funkcjonariuszy Straży Granicznej wchodzących w skład załóg jednostek pływających tej formacji, jest Ustawa z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Otóż zgodnie z art. 50 ust. 5 w przypadku nieobecności inspektora inspekcji morskiej na pokładzie jednostki pływającej Straży Granicznej, Straż Graniczna może samodzielnie realizować uprawnienia do:
a) kontrolowania, czy statki są uprawnione do działalności, którą wykonują oraz czy posiadają wymagane pozwolenie,
b) kontrolowania, czy żegluga lub inna działalność jest wykonywana zgodnie z przepisami prawa polskiego i umowami międzynarodowymi,
c) wykrywania zanieczyszczeń środowiska morskiego powodowanych działalnością na morzu i ich sprawców,
d) kontrolowania, czy statki spełniają wymagania w zakresie ochrony żeglugi morskiej,
e) kontrolowania, czy przewoźnik, operator terminalu lub sprzedawca biletów, w rozumieniu rozporządzenia nr 1177/2010, wypełniają obowiązki określone w rozporządzeniu nr 1177/2010 w imieniu terenowego organu administracji morskiej.

Jak to działa w praktyce?

Warto zaznaczyć, iż w momencie, gdy statek na morskich wodach wewnętrznych lub na morzu terytorialnym, mimo wezwania, nie zatrzyma się i nie zaniecha działań naruszających przepisy obowiązujące na tych wodach, dowódca jednostki pływającej Straży Granicznej może wydać rozkaz oddania strzału ostrzegawczego w powietrze, następnie zaś strzału przed dziób i za rufę statku.

Jeżeli statek mimo to nie zastosuje się do wezwania, dowódca jednostki pływającej może rozkazać otworzyć ogień do tego statku. Te same zasady stosuje się przy pościgu na morzu pełnym. Jednakże użycie broni pokładowej przez jednostki pływające Straży Granicznej do ściganego statku może mieć miejsce jedynie w sytuacjach wyjątkowych i jako środek ostateczny, gdy inne środki nie są wystarczające do zatrzymania statku lub wymuszenia posłuszeństwa, lecz nie powinno zmierzać do jego zatopienia (art. 18 i 25 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1080).

Przedstawione powyżej przepisy są podstawą do wykonywania zadań przez funkcjonariuszy Straży Granicznej na polskich obszarach morskich, jednak podjęcie przez funkcjonariusza decyzji o użyciu środków przymusu w postaci broni palnej, jest niezmiernie obciążające dla funkcjonariusza, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, iż będzie on w sposób bezpardonowy rozliczany z takiego zachowania przez swoich przełożonych. Po pierwsze w myśl art. 43 ust. 2 Ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej Funkcjonariusza można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego albo przestępstwo skarbowe nieumyślne lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy.

Użyte sformułowanie „można zawiesić”, często traktowane jest przez przełożonych dyscyplinarnych jako imperatyw i niejako „z automatu”, funkcjonariusz jest zawieszany w czynnościach służbowych. Rodzi to oczywiście daleko idące konsekwencje dla takiego funkcjonariusza.
W myśl bowiem art. 128 ust. 1 i 2 Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1080), w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych:
- funkcjonariuszowi zawiesza się od najbliższego terminu płatności 50% należnego uposażenia;
- okres zawieszenia w czynnościach służbowych nie podlega wliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi.

Odpowiedzialność funkcjonariusza Policji

Z obowiązku opisana zostanie również odpowiedzialność funkcjonariuszy Policji. Jednak należy pamiętać, iż w związku z wyposażeniem, strukturami oraz zakresem kompetencyjnym, formacja ta ma znikome znaczenie jako morski organ ścigania, co zostanie wskazane poniżej.
Otóż w myśl art. 1 ust. 2 pkt 2 Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, do podstawowych zdań Policji należy ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania.

Chcąc wyjaśnić pojęcie „wód powszechnego korzystania” należy sięgnąć do Ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, a konkretnie art. 32 ust. 1 przytoczonego aktu prawnego zgodnie z którym: każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Na terenach nadmorskich funkcjonują 3 komendy wojewódzkie Policji (w Szczecinie, Gdańsku oraz Olsztynie) oraz 19 komend powiatowych (miejskich) Policji (dziewięć w województwie zachodniopomorskim, osiem w województwie pomorskim i dwie w województwie warmińsko-mazurskim). Zadania Policji wodnej na wodach morskich i terenach nadmorskich realizują m.in. specjalistyczny Komisariat Wodny Policji, znajdujący się w strukturach Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, cztery sezonowe nieetatowe komórki organizacyjne, w tym: Ogniwa Wodne (KPP w Pucku i KMP w Gdyni), oraz Nieetatowe Zespoły Wodne (KPP w Nowym Dworze Gdańskim i KPP w Kołobrzegu). Ponadto w pięciu komendach powiatowych (miejskich) Policji w: Świnoujściu, Policach, Goleniowie, Kamieniu Pomorskim i Elblągu, zadania Policji wodnej na wodach morskich i terenach nadmorskich realizowane są przez funkcjonariuszy czasowo wyznaczonych z innych jednostek i komórek organizacyjnych Policji.

Struktura ta również pokazuje jak bardzo komponent morski Policji nie jest gotowy do zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania infrastruktury krytycznej naszego państwa na polskich obszarach morskich.

Ciekawy z tej perspektywy jest również stan wyposażenia tego „morskiego” organu ścigania, w skład którego wchodzi 14 łodzi, z czego trzy to łodzie kategorii R-1 (o długości całkowitej kadłuba powyżej 6,5 m), dziesięć to łodzie kategorii R-2 (o długości kadłuba od 5,4 m do 6,49 m) i jedna to łódź kategorii R-3 (o długości kadłuba od 3,9 m do 5,39 m). Wszystkie te jednostki pływające są łodziami z kadłubem wykonanym z laminatu, otoczonym pneumatyczną tubą, jednostki te:
1) po pierwsze są całkowicie nieprzydatne w momencie oblodzenia akwenu;
2) po drugie, co jest zapewne wypadkową głównego kryterium dla zakupów jednostek budżetowych, w tej wersji konfiguracyjnej ich dzielność pozostawia wiele do życzenia, co oznacza, iż w przypadku gorszych warunków hydrometeorologicznych jednostki te są bezużyteczne.

Jeżeli chodzi o odpowiedzialność dyscyplinarną i karną konstrukcja przepisów jest analogiczna jak tych, które dotyczą funkcjonariuszy Straży Granicznej. Nie może być zresztą inaczej, skoro obie służby podlegają Ministerstwu Spraw Wewnętrznych i Administracji. W przypadku funkcjonariusza Policji mówimy zatem również o zawieszeniu 50 % uposażenia oraz o niewliczeniu do okresu służby funkcjonariusza, od którego zależy wysokość uposażenia, wysokość innych świadczeń pieniężnych lub prawo do nich oraz wymiar urlopu wypoczynkowego, a także innych rodzajów urlopów przysługujących funkcjonariuszowi.

Odpowiedzialność żołnierza pełniącego służbę czynną

Marynarka Wojenna wskazana została m.in. w nowelizacji ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich jako ta, której siły będą mogły być zastosowane w celu zapobieżenia, ograniczenia lub usunięcia poważnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa grożącego statkom, obiektom portowym i portom oraz związanej z nimi infrastrukturze, powstałego na skutek użycia statku lub obiektu pływającego jako środka ataku terrorystycznego.

Zgodnie ze Strategią Obronności RP, Marynarka Wojenna przeznaczona jest do obrony interesów państwa na polskich obszarach morskich, morskiej obrony wybrzeża oraz udziału w lądowej obronie wybrzeża we współdziałaniu z innymi rodzajami sił zbrojnych, w ramach strategicznej operacji obronnej. Zgodnie ze zobowiązaniami międzynarodowymi Marynarka Wojenna utrzymuje zdolności do realizacji zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa zarówno w obszarze Morza Bałtyckiego jak i poza nim. Podstawowym zadaniem Marynarki Wojennej jest obrona i utrzymanie morskich linii komunikacyjnych państwa podczas kryzysu i wojny oraz niedopuszczenie do blokady morskiej kraju. W czasie pokoju Marynarka Wojenna wspiera działania Straży Granicznej w obszarze morskich wód terytorialnych i wyłącznej strefy ekonomicznej w ramach dostosowania sił morskich Rzeczypospolitej Polskiej do wymagań sojuszniczych. [A. Krampichowski, Rola Marynarki Wojennej w zwalczaniu zagrożeń asymetrycznych, Rocznik Bezpieczeństwa Międzynarodowego 2017, vol. 11, nr 2, s. 111 – 117].

Również w przypadku żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową mamy do czynienia z regulacjami dotyczącymi zawieszenia żołnierza w czynnościach służbowych. Otóż zgodnie z art. 225 Ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz. U. poz. 2305 z późn. zm.), żołnierza zawodowego można zawiesić w czynnościach służbowych w przypadku wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe lub przestępstwo nieumyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy. Również żołnierzowi zawieszonemu w czynnościach służbowych, na mocy art. 456 przywołanej powyżej ustawy, zawiesza się od najbliższego terminu płatności połowę ostatnio otrzymanego uposażenia zasadniczego oraz wypłatę dodatków o charakterze stałym, a także wypłatę należności pieniężnych, m.in. odprawę związaną ze zwolnieniem ze służby lub ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy.

Wpływ przepisów o zawieszeniu na decyzje żołnierzy i funkcjonariuszy w trakcie wykonywania zadań służbowych

Można by się było zastanawiać nad związkiem pomiędzy przytoczonymi powyżej przepisami a problemami związanymi z ochroną infrastruktury krytycznej na polskich obszarach morskich. Związek ten jest dość oczywisty i nasuwa się samoistnie.

Ani funkcjonariusz Straży Granicznej, bądź też Policji, ani żołnierz pełniący służbę w strukturach Marynarki Wojennej, samodzielnie nie podejmie decyzji, oczywiście w czasach pokoju, o otworzeniu ognia, nie mówiąc już o zatopieniu cywilnej jednostki pływającej, która stwarza potencjalne zagrożenie dla elementów infrastruktury krytycznej na polskich obszarach morskich.

Decyzja taka nie zostanie podjęta z prostej i dość prozaicznej przyczyny. Świadomość tego, że osoba taka będzie potraktowana przez swojego przełożonego dyscyplinarnego w ten sposób, iż zostanie „z automatu” zawieszona w czynnościach służbowych, z wszelkimi opisanymi powyżej konsekwencjami, działać będzie na funkcjonariusza lub żołnierza w sposób paraliżujący.

Odpowiedzialność cywilna

Jedna z najbardziej fundamentalnych i zarazem zaskakujących kwestii wiąże się z tym, iż funkcjonariusz, który podjąłby decyzję o zatopieniu jednostki w czasie pokoju, musiałby się liczyć z bardzo realną i dotkliwą finansowo odpowiedzialnością cywilną. Warto zaznaczyć, iż większość ubezpieczeń, którymi są objęci funkcjonariusze, wyłączają ochronę w przypadku deliktu dyscyplinarnego lub popełnienia przestępstwa (nawet nieumyślnego). Z kolei państwo polskie nie chroni w tym zakresie funkcjonariuszy, co jeszcze bardziej utrudnia podejmowanie trudnych i zarazem szybkich decyzji mających na celu ochronę infrastruktury krytycznej na morzu.

Podsumowanie

Podsumowując należy wskazać, iż dopóki głównym czynnikiem wpływającym na decyzję osób, odpowiedzialnych za bezpieczeństwo naszego kraju, będzie czynnik strachu przed odpowiedzialnością dyscyplinarną, cywilną lub karną oraz potencjalną utratą znaczącej części należnego uposażenia oraz wydalenia ze służby, wszelkie regulacje dotyczące podejmowania drastycznych kroków w stosunku do ewentualnego zagrożenia funkcjonowania infrastruktury krytycznej na morzu, są i będą przepisami „martwymi”.

W celu zapewnienia egzekwowania przepisów, mających bezpośrednie przełożenie na bezpieczeństwo infrastruktury krytycznej na morzu, musiałoby się zmienić postrzeganie funkcjonariuszy lub żołnierzy, przez ich przełożonych dyscyplinarnych, z tych „z automatu” postrzeganych jako popełniających przewinienie, na tych którzy starają się wyegzekwować przepisy, mające na celu zapewnieni bezpieczeństwa.

Co więcej, należałoby w takich sytuacjach stworzyć pewien „parasol prawny” dla funkcjonariuszy lub żołnierzy, tak aby nie obawiali się oni odpowiedzialność cywilnej podejmując trudne decyzje mające na celu ochronę infrastruktury krytycznej na morzu.

Mateusz Romowicz – radca prawny
Przemysław Niewiński – prawnik