Niemieckie porty morskie znajdują się w kryzysie. Od lat ich wolumeny przeładunków są coraz niższe, a w ubiegłym roku spadły do poziomu sprzed dwóch dekad. Przez osłabienie konkurencyjności, problemy strukturalne, zaniedbania w zakresie modernizacji i rozbudowy infrastruktury liniowej (głównie kolejowej), a także digitalizacji czy automatyzacji porty RFN tracą klientów – zarówno rodzimych, jak i zagranicznych – na rzecz rywali z państw sąsiednich.

W reakcji na kryzys zarówno branże portowa i logistyczno-transportowa, jak i władze nadmorskich krajów związkowych od dawna domagają się od Berlina podjęcia aktywnej polityki portowej – zwłaszcza w obszarze finansowania potrzebnych inwestycji. Odpowiedzią rządu Olafa Scholza miała być długo oczekiwana strategia, która jednak okazała się rozczarowaniem. Choć aspekty diagnostyczne i deklaratywne przyjętego 20 marca dokumentu spotkały się z aprobatą, to krytykę wzbudza brak najważniejszego elementu – określenia sposobu i zakresu współfinansowania przez państwo inwestycji. Barierami są niemiecki federalizm oraz spory wewnątrz koalicji rządzącej.

Znaczenie gospodarcze portów

W Niemczech funkcjonuje 19 portów morskich: od dużych o międzynarodowym znaczeniu, jak Hamburg, Bremerhaven, Wilhelmshaven czy Rostock, po mniejsze – ważne z perspektywy danego regionu, jak np. Wismar, Puttgarden, Flensburg czy Nordenham (zob. mapa). Porty morskie odgrywają w RFN bardzo istotną rolę gospodarczą – przede wszystkim jako miejsca przeładunku towarów i surowców. Za ich pośrednictwem realizowanych jest bowiem ok. 60% wymiany handlowej Niemiec. Kluczowe znaczenie portów jako najważniejszych węzłów logistycznych umacnia się ze względu na proeksportowe nastawienie niemieckiego modelu ekonomicznego.

Co istotne, główne porty RFN dzięki swojemu położeniu geograficznemu obsługują przeładunki firm nie tylko rodzimych, lecz także z państw Europy Środkowo-Wschodniej oraz Europy Północnej. Są one również źródłem wpływów do budżetów z tytułu akcyzy, cła, VAT-u czy opłat portowych. W niemieckiej branży portowej zatrudnionych jest bezpośrednio ok. 36 tys. osób, a dodatkowo w ściśle powiązanych z transportem morskim łańcuchach logistycznych – kolejne 124 tys. Pośrednio porty dają pracę nawet 1,35 mln osób. Co więcej, generują wartość dodaną w gospodarce w wysokości ok. 25 mld euro rocznie.

Kryzys portów

Niemieckie porty morskie notują w ostatnich latach coraz gorsze wyniki. W 2023 r. przeładowano w nich łącznie 267,8 mln ton ładunków – to najgorszy rezultat od kryzysowego roku 2009 i powrót do poziomu sprzed dwóch dekad. Od najlepszego w poprzednim dziesięcioleciu roku 2014 wyraźnie widać tendencję spadkową. W 2023 r. obroty ładunkowe były niższe o 12% niż w 2014 r. i blisko o 17% niż w rekordowym 2008 r. Niemal analogicznie sytuacja wygląda w przypadku dwóch największych portów – w Hamburgu oraz Bremie-Bremerhaven. Po osiągnięciu swoich najlepszych wyników odpowiednio w 2014 i 2012 r. zanotowały one systematyczny spadek wolumenu przeładunków do poziomu sprzed 20 lat.

Bardzo podobnie sytuacja wygląda w przypadku przeładunków kontenerowych. W rekordowym 2014 r. w niemieckich portach przeładowano łącznie 15,9 mln TEU[3]. Od tamtego czasu liczba przyjmowanych i wysyłanych kontenerów systematycznie spada – do 12,7 mln TEU w ub.r., czyli poziomu notowanego w połowie pierwszej dekady XXI wieku i przejściowo w kryzysowym roku 2009. W najważniejszym pod względem przeładunku kontenerów porcie w Hamburgu najlepszy rezultat osiągnięto w 2007 r. (9,9 mln TEU). Później dwukrotnie (w latach 2008 i 2014) zbliżono się do tego poziomu, a w ostatnim okresie następował spadek – do 7,7 mln TEU w ub.r.

W drugim co do wielkości przeładunków kontenerowych porcie w Bremerhaven okres wzrostu zakończył się w 2012 r., kiedy obsłużono tam 6,1 mln TEU. Od tamtego czasu obroty przeładunkowe spadały – do 4,2 mln TEU w ub.r. Innym przypadkiem jest natomiast trzeci niemiecki port kontenerowy w Wilhelmshaven. Ten jedyny w Niemczech głębokowodny terminal został oddany do użytku dopiero w 2012 r., kiedy spodziewano się dalszego wzrostu przeładunków. W swoim najlepszym okresie osiągał on 0,7 mln TEU – oznacza to, że wykorzystywano tam wtedy zaledwie jedną czwartą całkowitej przepustowości terminalu (2,7 mln TEU rocznie). W przypadku Hamburga i Bremerhaven w ub.r. było to ok. 60% (maksimum to odpowiednio 12,8 mln TEU i 7 mln TEU).

Co istotne, sytuacja niemieckich portów rozwijała się w ostatnich dwóch dekadach w oderwaniu od światowych i europejskich trendów, a nawet od gospodarczych wskaźników w samej RFN. Przykładowo według danych Banku Światowego globalne przewozy kontenerowe w latach 2004–2021 (ostatnie dostępne dane) wzrosły o 149%, na linii Azja–Europa – o 82%, a wolumen ich przeładunków w portach Unii Europejskiej zwiększył się o 72%. W okresie od 2004 do 2023 r. PKB Niemiec wzrósł (nominalnie) o 84%, eksport – o 117%, a import – o 137%. W tym samym czasie przeładunki kontenerów w niemieckich portach zwiększyły się jedynie o 18% (z 10,8 do 12,7 mln TEU), a przeładunki ogółem nawet zmalały – o 2% (z 272 do 268 mln ton).

Podczas gdy niemieckie porty od lat pozostają w stagnacji, ich bezpośredni rywale rozwijają się w mniej lub bardziej dynamicznym tempie. W latach 2008–2023 terminale kontenerowe w Hamburgu i Bremerhaven zanotowały spadek przeładunków o odpowiednio 21% i 22%. W tym samym czasie Rotterdam osiągnął wzrost o 24%, a Antwerpia-Brugia (od 2022 r. jako zespół portów) – o 44%. Warto podkreślić, że polskie porty, głównie za sprawą terminalu Baltic Hub w Gdańsku, w tym okresie mogą pochwalić się zwiększeniem przeładunku kontenerów aż o 570%.

Rozwój konkurencyjnych portów w krajach sąsiednich odbywał się w pewnej mierze kosztem niemieckich, które wskutek mniejszej atrakcyjności traciły byłych i/lub potencjalnych nowych klientów na rzecz rywali. Chodzi tu o firmy zarówno z rodzimego rynku, jak i zagraniczne. W tym pierwszym przypadku dotyczy to zwłaszcza wysoko uprzemysłowionych zachodnich i południowych Niemiec, które są dobrze skomunikowane z portami w Rotterdamie i Antwerpii, ale także z tymi położonymi w regionie Morza Śródziemnego i Adriatyku[4]. W drugim – chodzi o firmy, które wykorzystywały np. Hamburg do przeładowywania towarów celem tranzytu w głąb kontynentu (w tym do Polski, Czech, Austrii, na Słowację czy Węgry).

W coraz większym stopniu klienci z tych państw decydowali się na wykorzystywanie rodzimej (jak w przypadku Polski) bądź blisko położonej infrastruktury w krajach trzecich. Wskutek tych przesunięć niemieckie porty w ostatnich latach przynajmniej częściowo straciły na znaczeniu jako huby transportowe dla Europy Środkowo-Wschodniej oraz Europy Północnej (basenu Morza Bałtyckiego). Dobrze pokazują to m.in. spadające wartości przeładunków między statkami (transshipment) dla portu w Hamburgu – w rekordowym 2013 r. dotyczyły one 42% obsłużonych tam kontenerów (3,9 mln TEU). W ubiegłym roku odsetek ten spadł do 34% (2,6 mln TEU).

W efekcie niemieckie porty tracą na znaczeniu w Europie. Jeszcze w 2008 r. Hamburg był drugim pod względem przeładunku kontenerów portem na kontynencie, z relatywnie niewiele niższym wynikiem od pierwszego Rotterdamu i ze sporą przewagą nad trzecią Antwerpią (wówczas jeszcze przed zespoleniem z Brugią; zob. wykres 2). Bremerhaven zajmował z kolei czwartą lokatę z dużo wyższymi rezultatami od kolejnej w rankingu Walencji. Od tamtego czasu bezpośredni rywale dynamicznie się rozwijali, podczas gdy niemieckie porty – jak wspomniano – popadły w stagnację. W konsekwencji w ubiegłym roku Hamburg wśród najważniejszych europejskich portów pod względem przeładunku kontenerów zajmował już trzecią pozycję – z dużo niższymi wynikami od Rotterdamu oraz Antwerpii-Brugii. Bremerhaven spadł z kolei na dopiero siódmą pozycję – za Walencją, Algeciras oraz Pireusem. Co znamienne, w 2023 r. wszystkie niemieckie porty łącznie obsłużyły mniej kontenerów niż sam Rotterdam i niewiele więcej niż Antwerpia-Brugia.

Oczekiwanie działania od państwa

Bieżące, pogłębiające się problemy oraz wyzwania stojące przed niemieckimi portami od dawna są tematem debaty publicznej w RFN. Zarówno przedstawiciele zainteresowanych branż, jak i władze nadmorskich krajów związkowych (Dolnej Saksonii, Bremy, Hamburga, Szlezwika-Holsztynu oraz Meklemburgii-Pomorza Przedniego) na różnych forach (w Bundesracie, w mediach, na konferencjach gospodarczych itp.) apelują do władz federalnych o podjęcie działań na rzecz poprawy kondycji niemieckich portów, udzielenia pomocy w rozwiązaniu strukturalnych problemów czy przygotowania się na nowe wyzwania. Często formułowany jest przy tym zarzut wieloletniego zaniedbania portów morskich przez władze centralne, podczas gdy państwa sąsiednie (Holandia, Belgia czy Polska) prowadzą aktywne polityki portowe. Naczelnym kierowanym pod adresem Berlina postulatem jest wyasygnowanie znacznych środków na inwestycje rozwojowe.

W zakresie finansowania poważnym problemem okazuje się jednak niemiecki federalizm. Na podstawie ustalonego konstytucyjnie podziału kompetencji między federację i kraje związkowe, za porty morskie i śródlądowe odpowiedzialne są – w tym finansowo – landy (władze centralne odpowiadają natomiast za infrastrukturę dostępową o znaczeniu federalnym – autostrady, koleje, drogi wodne). To one mogą prowadzić (do pewnego stopnia) własną politykę, zarządzać majątkiem i czerpać korzyści, ale też ponoszą wydatki na utrzymanie infrastruktury. Zgodnie z niemiecką ustawą zasadniczą pięć nadmorskich krajów związkowych otrzymuje z budżetu federalnego co roku do podziału jedno świadczenie wyrównawcze (Hafenlastenausgleich) w celu pokrycia części bieżących kosztów utrzymania portów. Wysokość tej subwencji jest z góry ustalona i od 2005 r. nie uległa zmianie – wynosi wciąż 38 mln euro.

Rosnące od lat wydatki – chociażby w związku z inflacją – są więc ponoszone przez landy, które mają ograniczone możliwości finansowe (m.in. przez tzw. hamulec długu) i coraz większe kłopoty ze znajdywaniem dodatkowych środków na potrzebne inwestycje. Według branży portowej, reprezentowanej przez stowarzyszenie ZDS (Zentralverband der deutschen Seehafenbetriebe), oraz władz landów do realizacji niezbędnych projektów w zakresie modernizacji i rozbudowy infrastruktury portowej potrzebne jest ponad dziesięciokrotne zwiększenie subwencji federalnej – do 400 mln euro rocznie i to najlepiej co najmniej przez okres od 5 do 10 lat. Problem w tym, że zdaniem prawników podwyższenie dotychczasowego świadczenia byłoby niezgodne z ustawą zasadniczą (chodzi o podział kompetencji) i mogłoby zostać podważone przez Federalny Trybunał Konstytucyjny (FTK).

Rządowa strategia portowa

W reakcji na pogarszającą się w ostatnich latach kondycję niemieckich portów rząd tworzony przez SPD, Zielonych i FDP zapowiedział w umowie koalicyjnej z 2021 r. przygotowanie strategii, która odpowiadałaby na ich współczesne potrzeby i wyzwania. Nowy gabinet, na którego czele stanęli politycy wywodzący się landów północnych (kanclerz Scholz był niegdyś burmistrzem Hamburga, a wicekanclerz Robert Habeck – ministrem ds. energii w Szlezwiku-Holsztynie), deklarował zaangażowanie się w kształtowanie polityki portowej państwa.

Rozpoczęte w 2022 r. prace nad dokumentem, w których aktywnie uczestniczyli przedstawiciele landów oraz branży portowej, miały pierwotnie zakończyć się prezentacją strategii na konferencji w Bremie we wrześniu 2023 r. Wskutek sporów między koalicjantami – głównie na tle kwestii finansowych między FDP a Zielonymi i SPD – nie udało się jednak dojść do porozumienia na czas. W listopadzie negocjacje skomplikowało dodatkowo orzeczenie FTK w sprawie funduszu klimatycznego, który był wcześniej rozważany jako potencjalne źródło środków na wsparcie finansowe portów.

Ostatecznie rząd Scholza przyjął Krajową strategię portową (Nationale Hafenstrategie) dopiero 20 marca br. W dokumencie podkreślono kluczowe znaczenie portów dla Niemiec na różnych polach – gospodarczym, handlowym, logistycznym, energetycznym, wojskowym czy turystycznym – oraz zadeklarowano, że ich pomyślny rozwój będzie stanowić „najwyższy priorytet” dla władz RFN. Zidentyfikowano ponadto pięć obszarów działania dla instytucji państwowych, a w ich ramach określono strategiczne cele oraz instrumenty ich realizacji.

Pierwszym z obszarów jest zwiększenie konkurencyjności niemieckich portów. Podstawowymi celami mają tu być poprawa ich atrakcyjności zarówno wewnątrz Niemiec, jak i w Unii Europejskiej, poszukiwanie synergii między poszczególnymi portami, ujednolicenie regulacji okołoportowych w różnych landach, zwiększenie współpracy w polityce portowej między federacją a krajami związkowymi oraz między samymi landami. Wśród uzgodnionych instrumentów na pierwszy plan wysuwa się powołanie specjalnego sztabu do spraw portów, w którym zasiedliby przedstawiciele władz federalnych i landowych. Podstawowymi jego zadaniami miałyby być rozpoznanie potrzeb inwestycyjnych oraz uzgodnienie finansowania wybranych projektów, a także koordynacja działań między federacją a landami w polityce portowej na szczeblu zarówno krajowym, jak i unijnym.

Na forum UE Niemcy mają optować za przyjęciem wspólnotowej strategii portowej, uproszczeniem zasad przyznawania pomocy publicznej czy ujednoliceniem kwestii podatkowych. Co więcej, władze federalne i landowe mają wspólnie opracować sposoby odbiurokratyzowania procedur inwestycyjnych, a porty mają zostać prawnie uznane za infrastrukturę krytyczną, co ma zwiększyć państwową kontrolę nad potencjalnymi zmianami właścicielskimi w branży.

Drugim obszarem jest transformacja portów w kierunku hubów energetycznych. Do głównych celów na tym polu należą: stworzenie możliwości importu i przeładunku niskoemisyjnych nośników energii (wodoru i jego pochodnych), wpisanie portów w planowaną niemiecką i europejską infrastrukturę do transportu CO2, zwiększenie roli portów w rozwoju energetyki wiatrowej i w transporcie czy wspieranie redukcji emisji w żegludze morskiej. Wśród instrumentów warto zwrócić uwagę na: opracowanie mechanizmu finansowania rozbudowy infrastruktury portowej w związku z inwestycjami wynikającymi z Energiewende, zapewnienie terenów w portach pod przyszłą budowę np. terminali importowych, zbiorników czy elektrolizerów, opracowanie studium „energetycznego portu przyszłości” wyznaczającego wizję rozwoju. Niemcy mają także podjąć działania na rzecz wypracowania ogólnounijnych regulacji dotyczących przeładunku alternatywnych nośników energii (wodór, amoniak, metanol).

Trzecim obszarem jest transformacja cyfrowa portów. Na tym polu głównymi celami mają być wspieranie rozwoju i wdrażanie nowych technologii w zakresie digitalizacji i automatyzacji procesów przeładunkowych i logistycznych w portach oraz zwiększenie bezpieczeństwa cyfrowego infrastruktury portowej. Wśród instrumentów wskazano m.in.: stworzenie programów finansowych stymulujących badania i inwestycje w nowe technologie cyfrowe, zwiększenie kooperacji przedstawicieli branży oraz usprawnienie wymiany danych między nimi, ucyfrowienie części procedur biurokratycznych, poszerzenie współpracy między portami w sprawach cyberbezpieczeństwa.

Czwartym obszarem jest kształcenie i zatrudnienie pracowników w branży portowej. Głównymi celami są tu poprawa atrakcyjności pracy oraz dostosowanie procesów kształcenia nowej kadry do potrzeb portów. Wśród instrumentów wskazano rozwój współpracy między uczelniami i portami w tworzeniu programów nauczania, organizowanie praktyk, kampanii promocyjnych i targów pracy. Ponadto ma zostać opracowana oddzielna strategia dotycząca pozyskiwania wykwalifikowanych pracowników dla branży.

Ostatnim, piątym obszarem jest utrzymanie, rozbudowa oraz ochrona infrastruktury transportowej i komunikacyjnej. Do głównych celów na tym polu należą dostosowanie jej do nowych potrzeb logistycznych, energetycznych czy militarnych, a także zapewnienie bezpieczeństwa portów i ich personelu w scenariuszach pokoju, kryzysu oraz wojny. Wśród instrumentów wskazano m.in. uproszczenie procedur, zapewnienie finansowania (w tym unijnego, np. z programu CEF (Connecting Europe Facility) Transport czy CEF Military Mobility), poprawę infrastruktury dostępowej (głównie kolejowej) czy przeprowadzenie przeglądu procedur bezpieczeństwa.

Autor: Michał Kędzierski

Całość artykułu na stronie Ośrodka Studiów Wschodnich