W niedawno rozpatrywanej sprawie Komisja Europejska uznała, że inwestycja mająca zostać przeprowadzona w Porcie w Taranto (Włochy) przez tamtejszy Podmiot zarządzający portem, a współfinansowana ze środków publicznych, polegająca na pogłębieniu dna morskiego przy terminalu kontenerowym jest dozwolona (zgodna z rynkiem wewnętrznym) w świetle art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”).

OPIS SPRAWY

Port w Taranto jest portem z dominującym udziałem obsługi ładunków kontenerowych. W latach 2005-2009 średni roczny wolumen przeładunku kontenerów wynosił 778.653 TEU. Od roku 2009 w porcie zaobserwowano znaczący spadek poziomu realizowanych przeładunków, co zgodnie z informacją zawartą w notyfikacji do Komisji Europejskiej, miało być spowodowane niedostosowaniem infrastruktury portowej do aktualnych potrzeb rynku, w szczególności brakiem możliwości obsługi ultra wielkich kontenerowców (o pojemności do 14.000 TEU). Z tego tytułu, jak wywodziła strona notyfikująca, w 2013 r. w porcie przeładowano niecałe 200 tys. TEU, co stanowiło ok. 25% wcześniej osiąganego poziomu. W konsekwencji, zagrożonych zostało ponad 540 miejsc pracy bezpośrednio i  około 800 miejsc pracy pośrednio zaangażowanych w obsługę tamtejszego terminalu kontenerowego.

Celem notyfikowanej inwestycji miało być zapewnienie możliwości obsługi przez terminal kontenerowy jednostek o pojemności do 14.000 TEU poprzez pogłębienie dna w porcie z poziomu 12-14 m do głębokości 16,5 m. Realizacja inwestycji miała z docelowo przywrócić wolumen realizowanych przeładunków kontenerowych do poziomu z 2009 r.

Koszt inwestycji ustalono na poziomie 83 mln EUR. Finansowanie inwestycji w wymiarze ok. 44 mln EUR zapewnione zostało ze środków publicznych (środki państwowe i dofinansowanie unijne). W pozostałym zakresie środki pieniężne pochodzić miały od Podmiotu zarządzającego portem w Taranto, który czerpie przychody m.in. z opłat portowych oraz z opłat z tytułu udzielonych koncesji za korzystanie z gruntów w obrębie portu. Zgodnie z przedstawianymi wyliczeniami, inwestycja nie byłaby możliwa do realizacji bez zaangażowania środków publicznych (ujemna wartość wskaźnika NPV).

W notyfikacji wskazano, że ze względu na to, iż powierzchnia samego terminalu kontenerowego nie ulegnie zwiększeniu w wyniku realizowanej inwestycji, prace nie będą polegały na modernizacji samego terminalu, w związku z realizacją inwestycji nie nastąpi podniesienie opłat portowych oraz opłat koncesyjnych. Spodziewane jest natomiast, iż w efekcie inwestycji przychody Podmiotu zarządzającego portem z opłat portowych wzrosną o ok. 4,6 % a to w związku z oczekiwanym wzrostem tonażu obsługiwanych jednostek.

Przedstawiając ramy prawne usytuowania Podmiotu zarządzającego portem i przedmiotowego działania inwestycyjnego, wskazano, m.in., że:

1. na gruncie prawa włoskiego główne zadania Podmiotu zarządzającego portem odnoszą się do: a) planowania, koordynacji i promocji aktywności komercyjnej w porcie, b) utrzymania ogólnodostępności infrastruktury i przestrzeni, c) programowania i planowania działalności portowej, d) zarządzania dokami i placami. Tym samym, obowiązek realizacji przedmiotowej inwestycji wynikać miał wprost z obowiązujących regulacji prawnych.

2. operator terminala kontenerowego (koncesjonariusz), przy którym ma być realizowana inwestycja w zamian za oddanie w ramach koncesji terenów do używania na sześćdziesięcioletni okres czasu uiszcza corocznie waloryzowaną opłatę. Wysokość tejże opłaty ustalona została jeszcze w 1998 r. W tejże umowie koncesyjnej, Podmiot zarządzający zobowiązał się do świadczenia na terenach będących przedmiotem koncesji szeregu działań, które były podporządkowane celowi, jakim miało być osiągnięcie zdolności przeładunkowej terminala na poziomie 500.000 TEU rocznie. Operator (koncesjonariusz) natomiast zobowiązał się do podjęcia szeregu inwestycji w suprastrukturę, w tym do zakupu sprzętu przeładunkowego (m.in. żurawi portowych). Tym samym, obowiązek realizacji omawianej inwestycji miał być również uwarunkowany umownie.

Strona notyfikująca zaakcentowała, że w przypadku niezrealizowania zobowiązań inwestycyjnych, koncesjonariusz będzie uprawniony do wstrzymania się z uiszczaniem opłat koncesyjnych za korzystanie z gruntów oraz rozwiązania umowy wraz z prawem do domagania się odpowiednich odszkodowań.

Podmiot notyfikujący argumentował, że w jego ocenie realizacja inwestycji nie będzie skutkowała naruszeniem konkurencji w wymianie handlowej na poziomie europejskim czy międzynarodowym. Przedsięwzięcie inwestycyjne nie ma bowiem polegać na rozbudowie portu lecz ma jedynie umożliwić wykorzystanie jego pełnego potencjału przeładunkowego, tj. historycznie osiąganej zdolności przeładunkowej. Niezależnie, zaakcentowany został niewielki (1,21 % w 2013) udział przeładunków kontenerów realizowanych w Taranto względem największych portów o porównywalnym profilu (Valencia, Barcelona, Algericas, Pireus, Marsaxlokk). Ponadto, zaakcentowano, iż inwestycja pozwolić ma na utrzymanie dotychczasowego operatora (koncesjonariusza) w porcie, który w braku jej realizacji mógłby zaprzestać prowadzenia swej działalności. Podmiot zarządzający portem argumentował również, że koszty prowadzenia działalności przez operatorów (koncesjonariuszy) w Taranto (obejmujące, m.in. koszty siły roboczej, obciążenia podatkowe, koszty mediów) są juz najwyższe spośród portów z którymi konkuruje. W tym względzie, dodatkowe podniesienie opłat koncesyjnych, jako czynnika zwiększającego całkowite koszty prowadzenia działalności, groziłoby utratą obecnego koncesjonariusza i ograniczeniem  możliwości pozyskania innych. Przeprowadzana analiza porównawcza wskazywać miała, iż wysokość opłat portowych w Taranto należy również do najwyższych spośród przywołanych portów konkurencyjnych. Ponadto, zaakcentowano, iż po realizacji inwestycji, planowany udział Portu w Taranto w obsłudze ładunków kontenerowych w basenie Morza Śródziemnego odpowiadałby jedynie za 1,78 % całego rynku, co samo również miałoby wskazywać, iż jest małe ryzyko istotnej relokacji ładunków do Taranto z innych portów we Włoszech czy Unii Europejskiej.

DEFINICJA POMOCY PUBLICZNEJ

Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, "wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie, lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi".

Tym samym, w konkretnej sprawie wsparcie dla przedsiębiorcy zostanie uznane za pomoc publiczną gdy w konkretnym przypadku łącznie spełnione są następujące kryteria : (i) następuje przy wykorzystaniu środków publicznych, (ii) ma charakter selektywny w stosunku do przedsiębiorstw działających na rynku, (iii) potencjalnie zakłóca lub może zakłócić konkurencję jak i handel wewnątrzwspólnotowy.

PODMIOT ZARZĄDZAJĄCY PORTEM JAKO ADRESAT POMOCY PUBLICZNEJ

Rozpatrując zagadnienie Podmiotu zarządzającego portem jako adresata pomocy publicznej, Komisja Europejska uznała, w ślad za dotychczasowym dorobkiem decyzyjnym, że podmiotowi temu należy przypisać przymiot "przedsiębiorcy" ze względu na wykorzystywanie gospodarcze i pobierane różnorodnych opłat z tytułu udostępniania infrastruktury portowej podmiotom komercyjnym. Komisja uznała również, że dane wsparcie będzie udzielane przy wykorzystaniu środków publicznych, zostanie udzielane wyłącznie jednemu podmiotowi a więc ma selektywny charakter, a Podmiot zarządzający portem uzyska w ten sposób korzyść ekonomiczną. Odnosząc się do potencjalnego ryzyka zaburzenia konkurencji Komisja Europejska przyjęła, że notyfikowane wsparcie może w istocie do takiego zaburzenia doprowadzić, wpływając na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi.

Konkludując, Komisja Europejska uznała, że notyfikowane wsparcie stanowi pomoc publiczną dla Podmiotu zarządzającego portem.

OPERATOR PORTOWY (KONCESJONARIUSZ) JAKO ADRESAT POMOCY PUBLICZNEJ

Rozpatrując zagadnienie operatora portowego (koncesjonariusza) jako adresata pomocy, Komisja Europejska odniosła się w pierwszym rzędzie do argumentacji przedstawionej przez stronę notyfikującą, jakoby brak podniesienia opłat koncesyjnych w związku z inwestycją, jako ekonomicznie racjonalne zachowanie, nie stanowiło korzyści dla obecnego operatora prowadzącego działalność na bazie umowy z 1998 r. Po pierwsze, Komisja zauważyła, że pogłębienie dna przy terminalu wpisuje się w kontraktowe obowiązki Podmiotu zarządzającego portem. Po wtóre, wzięto również pod uwagę, że inwestycje realizowane przez operatora portowego na bazie udzielonej koncesji – w szczególności w suprastrukturę, poprzez zwiększenie możliwości operacyjnych portu, przyniosą zwiększone przychody dla Podmiotu zarządzającego portem. Wskazano ponadto, że podniesienie przez Podmiot zarządzający portem opłat portowych celem zwrotu kosztów na poniesienie notyfikowanej inwestycji, prawdopodobnie spowodowałoby ograniczenie liczby podmiotów komercyjnych korzystających z portu, co każdy racjonalnie działający przedsiębiorca powinien wziąć pod uwagę decydując o tej kwestii. Postępowanie takie wpłynęłoby bowiem na zmniejszenie atrakcyjności oferty handlowej portu na tle jego konkurentów.

Z powyższych względów, Komisja konkludowała, iż znaczenie ewentualnego ustalenia, że w tym przypadku wystąpiła korzyś
 ekonomiczna dla operatora (koncesjonariusza), byłoby minimalizowane, a sama pomoc publiczna dla tego podmiotu powinna być zakwalifikowana analogicznie jak w przypadku Podmiotu zarządzającego portem, zgodnie z poniżej przywołanym rozstrzygnięciem.

ZGODNOŚĆ POMOCY PUBLICZNEJ Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

Rozpatrując zgodność notyfikowanej pomocy publicznej w zakresie inwestycji portowych z rynkiem wewnętrznym Komisja, w ślad za dotychczasową praktyką, przywołała art. 107 ust. 3 c TFUE, który stanowi, iż za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana: "pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem". Tym samym, cechę tą przejawia pomoc spełniającą kryteria: (i) zgodności ze wspólnym interesem, (ii) konieczna i proporcjonalna, (iii) nie naruszającą konkurencji i handlu wewnątrz-wspólnotowego w stopniu sprzecznym z tymże wspólnym interesem.

Rozpatrując wystąpienie ww. przesłanek, Komisja, między innymi, przywołała swój komunikat „Zrównoważona przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu”, gdzie podkreślono znaczenie portów morskich i terminali intermodalnych w budowaniu systemu logistycznego w ramach UE. Przywołano również treść komunikatu Komisji „Strategiczne cele i zalecenia w zakresie polityki transportu morskiego UE do 2018 r.”, wskazując, że nowa infrastruktura portowa, jak również ulepszenie aktualnie istniejącej, są kluczowe dla zapewnienia portom możliwości pełnienia ich funkcji i nakładanych na nie zadań w polityce transportowej Unii Europejskiej. Nadto w decyzji przytoczono treść kolejnej publikacji Komisji "Porty: motor wzrostu" gdzie podnosi się, że projekty pogłębieniowe są powszechne realizowane w sektorze portowym w ramach Unii Europejskiej, ze względu na konieczność dostosowania portów do potrzeb coraz większych statków. Przywołano również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, zgodnie z którym Port w Taranto został uznany za bazowy węzeł europejskiej sieci transportowej. Z powyższego wywiedziono, że notyfikowane przedsięwzięcie jest zgodne ze wspólnym interesem.

Komisja stwierdziła, że negatywny wskaźnik NPV inwestycji w 30-letnim okresie referencyjnym powoduje, że inwestycji brak przymiotu samofinansowania, tj. nie jest możliwa jej realizacja bez pomocy publicznej. Pomoc publiczną uznano zatem za konieczną.

W odniesieniu do proporcjonalności udzielonej pomocy, KE uznała, że przewidywany wariant inwestycyjny przewiduje zminimalizowanie kosztów przedsięwzięcia, przy ograniczonym zaangażowaniu środków publicznych. Pomoc uznano zatem za proporcjonalną.

Odnosząc się do poczynionego ustalenia odnośnie potencjalnego zakłócenia konkurencji w wymianie handlowej między Państwami Członkowskimi, Komisja Europejska uznała, że inwestycja jest nakierowana przede wszystkim na przywrócenie potencjału przeładunkowego Portu, bez zwiększania jego powierzchni. Nadto zaakcentowano, że docelowy udział Portu Taranto na rynku przeładunkowym kontenerów w basenie Morza Śródziemnego jest nieznaczny (1.78%), stąd inwestycja nie będzie naruszała konkurencji i miała wpływu na wymianę handlową wewnątrz Unii Europejskiej w sposób sprzeczny ze wspólnym interesem.

DECYZJA

Mając na uwadze powyższe, Komisja stwierdziła, że notyfikowana pomoc publiczna jest konieczna do osiągnięcia celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania, korzyść udzielana dla Podmiotu Zarządzającego nie jest dysproporcjonalna, nie będzie narusza
 konkurencji i handlu w ramach EU w sposób sprzeczny z wspólnym interesem, co przesądza o jej zgodności z art. 107 ust. 3 lit. c TFUE.

Piotr Gajlewicz, radca prawny
Michał Hubicki, aplikant radcowski
"Marek Czernis Kancelaria Radcy Prawnego"
w Szczecinie

Więcej informacji znajdą Państwo na stronie www.czernis.pl