W kolejnej decyzji dotyczącej wsparcia publicznego dla realizacji prac pogłębieniowych w granicach portu morskiego Komisja Europejska uznała, że inwestycja mająca zostać przeprowadzona w Porcie Ventspils (Łotwa) przez tamtejszy Podmiot zarządzający portem, a współfinansowana ze środków publicznych jest zgodna z regułami Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej („TFUE”). Decyzja ta, jako, że w kluczowych aspektach pozostaje spójna z wcześniejszym rozstrzygnięciem w sprawie Portu Taranto (Włochy), umożliwia wyciągnięcie pewnych konkluzji w zakresie odnoszącym się do obecnego spojrzenia Komisji Europejskiej na tematykę prac pogłębieniowych.

OPIS SPRAWY

Port Ventspils zlokalizowany jest w węźle komunikacyjnym pomiędzy państwami Unii Europejskiej, Wspólnoty Niepodległych Państw i Centralnej Azji. Port ten postrzegany jest jako jeden z kluczowych portów europejskiej sieci transportowej (tzw. "North Sea-Baltic Core Network Corridor") i uważany za jeden z centralnych hub`ów transportowych pomiędzy "Wschodem" a "Zachodem". W świetle danych przywołanych w notyfikacji, ładunki pochodzące z Rosji, Kazachstanu i Centralnej Azji odpowiadają za 90% realizowanego w Porcie wolumenu przeładunkowego.

Celem projektowanej inwestycji jest zapewnienie możliwości przyjmowania statków typu "panamax" przez trzy z łącznej liczby jedenastu istniejących nabrzeży Portu. Cel ten ma zostać osiągnięty  poprzez pogłębienie kanału nawigacyjnego wewnątrz portu z obecnego poziomu 12-stu do pożądanych 15-stu metrów.

Realizacja projektu powinna przyczynić się do zwiększenia atrakcyjności Portu, a docelowo zahamować dalszy spadek przeładunków, który zgodnie ze stanowiskiem strony notyfikującej, osiągał poziom 2- 3 % w skali roku. Parametr ten został obliczony w odniesieniu do rynku określonego jako obszar wschodniego Bałtyku. Według przekazanych informacji, udział w tak zdefiniowanym rynku Portu Ventspils wynosił 15,1 % w 2012 r., 13,5 % w 2013 r., i 11,3 % w 2011 r.

Koszt inwestycji ustalono na poziomie 4 mln EUR. Finansowanie inwestycji w wymiarze ok. 3,4 mln EUR zapewnione zostało ze środków unijnych (Fundusz Spójności). W pozostałym zakresie środki pieniężne pochodzić miały od Podmiotu zarządzającego portem. Zgodnie z przedstawianymi wyliczeniami, inwestycja nie byłaby możliwa do realizacji bez zaangażowania środków publicznych (ujemna wartość NPV na poziomie ok. 3,8 mln EUR).

Strona notyfikująca poinformowała, iż Podmiot zarządzający portem nie osiągnie z tytułu realizacji inwestycji żadnych dodatkowych zysków, w tym sensie, iż po jej zakończeniu nie planuje się podniesienia ani opłat portowych pobieranych od użytkowników końcowych ani też opłat koncesyjnych pobieranych od operatorów (koncesjonariuszy). Odnośnie tych ostatnich, analogicznie jak w przypadku notyfikacji pomocy dla Portu Taranto, uzasadniano to, między innymi, tym, iż prace nie będą miały bezpośredniego wpływu na operatorów (koncesjonariuszy) a przepustowość ("capacity") samego Portu nie ulegnie zwiększeniu w wyniku realizowanej inwestycji. Z kolei, opłaty portowe ulec miały nawet obniżeniu a to ze względu na obowiązujący sposób wyliczenia opłat, który preferował statki o większym tonażu. W kontekście opłat portowych, strona notyfikująca argumentowała, iż są one wprawdzie niższe od opłat pobieranych w innych portach na powyżej zdefiniowanym rynku, jednakże nie jest to znacząca różnica. Z kolei, w odniesieniu do opłat koncesyjnych, sytuują się one w średniej opłat pobieranych w innych, konkurencyjnych portach.

DEFINICJA POMOCY PUBLICZNEJ

Zgodnie z art. 107 ust. 1 TFUE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, "wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie, lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi".

Tym samym, w konkretnej sprawie wsparcie dla przedsiębiorcy może zostać uznane za pomoc publiczną gdy kumulatywnie spełnione są następujące kryteria : (i) pomoc następuje przy wykorzystaniu zasobów i środków publicznych, (ii) korzyść ma charakter selektywny, (iii) potencjalnie zakłóca lub może zakłócić konkurencję jak i handel wewnątrzwspólnotowy.

PODMIOT ZARZĄDZAJĄCY PORTEM JAKO ADRESAT POMOCY PUBLICZNEJ

Rozpatrując zagadnienie Podmiotu zarządzającego portem jako adresata pomocy publicznej, Komisja Europejska, opierając się na dotychczasowym dorobku decyzyjnym i orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, uznała, że Podmiotowi zarządzającemu portem należy przypisać przymiot "przedsiębiorcy" ze względu na wykorzystywanie gospodarcze i pobierane różnorodnych opłat z tytułu udostępniania infrastruktury portowej (szeroko rozumiane opłaty portowe, koncesyjne). Komisja uznała również, że dane wsparcie będzie udzielane przy wykorzystaniu środków publicznych, zostanie udzielane wyłącznie jednemu podmiotowi a więc ma selektywny charakter, a Podmiot zarządzający portem uzyska w ten sposób oczywistą korzyść ekonomiczną. Odnosząc się do potencjalnego ryzyka zaburzenia konkurencji Komisja Europejska przyjęła, że notyfikowane wsparcie może w istocie do takiego zaburzenia doprowadzić, wpływając (przynajmniej potencjalnie) na wymianę handlową pomiędzy Państwami Członkowskimi.

Konkludując, Komisja Europejska uznała, że notyfikowane wsparcie stanowi pomoc publiczną dla Podmiotu zarządzającego portem.

OPERATOR PORTOWY (KONCESJONARIUSZ) JAKO ADRESAT POMOCY PUBLICZNEJ

Rozpatrując zagadnienie operatora portowego (koncesjonariusza) jako adresata pomocy publicznej, Komisja Europejska odniosła się do argumentacji przedstawionej przez stronę notyfikującą, jakoby brak podstaw do podniesienia opłat koncesyjnych w związku z inwestycją wynikać miał z braku bezpośredniego wpływu prac pogłębieniowych na tychże operatorów, w tym znaczeniu, iż nie przyczyni się ani do zwiększenia powierzchni użytkowanych nabrzeży ani ich przepustowości ("capacity"), lecz jedynie umożliwi transport ładunków do tychże nabrzeży w pełni załadowanych statkach.

W tym względzie, Komisja odnotowała, iż Podmiot zarządzający portem jest żywotnie zainteresowany zwiększaniem atrakcyjności Portu i zachowaniem udziału w rynku, albowiem pozostaje to w bezpośrednim związku z osiąganymi przezeń przychodami. Komisja zauważyła zarazem, iż zwiększenie opłat portowych czy też koncesyjnych może mieć negatywny wpływ na konkurencyjność Portu, zaś aktualnie pobierane opłaty koncesyjne sytuują się na poziomie średniej rynkowej.

Wedle stanowiska Komisji Europejskiej nie było jednak koniecznym aby badać czy brak wzrostu opłat koncesyjnych stanowi ekonomiczną korzyść ("economic advantage") dla operatorów (koncesjonariuszy) albowiem znaczenie ewentualnego ustalenia, że w tym przypadku wystąpiła korzyśekonomiczna byłoby minimalizowane i powinno być zakwalifikowane analogicznie jak w przypadku Podmiotu zarządzającego portem, zgodnie z poniżej przywołanym rozstrzygnięciem.

ZGODNOŚĆ POMOCY PUBLICZNEJ Z RYNKIEM WEWNĘTRZNYM

Rozpatrując zgodność notyfikowanej pomocy publicznej w zakresie inwestycji portowych z rynkiem wewnętrznym Komisja, w ślad za dotychczasową praktyką, przywołała art. 107 ust. 3 c TFUE., który stanowi, iż za zgodną z rynkiem wewnętrznym może zostać uznana: "pomoc przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem". Tym samym, cechę tą przejawia pomoc spełniającą następujące kryteria : (i) realizująca cel zgodny ze wspólnym interesem, (ii) konieczna i proporcjonalna, przejawiająca tzw. "efekt zachęty" (iii) nie naruszającą konkurencji i handlu wewnątrz-wspólnotowego w stopniu sprzecznym z tymże wspólnym interesem.

Rozpatrując wystąpienie ww. przesłanek, podobnie jak w przypadku decyzji w sprawie Portu Taranto, Komisja, między innymi, przywołała swój komunikat „Zrównoważona przyszłość transportu: w kierunku zintegrowanego zaawansowanego technologicznie i przyjaznego użytkownikowi systemu”, gdzie podkreślono znaczenie portów morskich i terminali intermodalnych w budowaniu systemu logistycznego w ramach Unii Europejskiej. Przywołano również treść komunikatu Komisji „Strategiczne cele i zalecenia w zakresie polityki transportu morskiego UE do 2018 r.”, wskazując, że nowa infrastruktura portowa, jak również bardziej optymalne wykorzystanie aktualnie istniejącej infrastruktury pozostaje kluczowe dla zapewnienia portom możliwości pełnienia ich funkcji i nakładanych na nie zadań w polityce transportowej Unii Europejskiej. Odwołując się do komunikatu Komisji "Porty - motor wzrostu" zaakcentowano, iż prace pogłębieniowe są powszechnie realizowane w sektorze portowym Unii Europejskiej albowiem wiele portów stawianych jest przed koniecznością dostosowanie swojej infrastruktury do zwiększających się rozmiarów statków i złożoności floty handlowej a więc obiektywnie postrzeganych wymogów rynku. Przywołano również rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej, zgodnie z którym Port Ventspils został uznany za bazowy węzeł europejskiej sieci transportowej. Z powyższego wywiedziono, że notyfikowane przedsięwzięcie jest zgodne ze wspólnym interesem EU.

Komisja stwierdziła, że negatywny wskaźnik NPV inwestycji w 25-letnim okresie referencyjnym powoduje, że inwestycji brak przymiotu samofinansowania. Tym samym, inwestycja nie byłaby możliwa do realizacji dla Podmiotu zarządzającego portem bez zaangażowania środków publicznych. Pomoc publiczną uznano zatem za konieczną i wykazującą tzw. "efekt zachęty".

W odniesieniu do proporcjonalności udzielonej pomocy (utrzymywania poziomu wsparcia na niezbędnym minimum), Komisja Europejska uznała, że planowany wariant inwestycyjny przewiduje zminimalizowanie kosztów przedsięwzięcia, przy ograniczonym zaangażowaniu środków publicznych. Pomoc uznano zatem za proporcjonalną.

Odnosząc się do poczynionego ustalenia odnośnie potencjalnego zakłócenia konkurencji w wymianie handlowej między Państwami Członkowskimi, Komisja Europejska zwróciła uwagę, iż Port Ventsplis konkuruje z innymi portami w ramach i spoza Unii Europejskiej. Nie zważając jednak na ten aspekt konkurencyjności, Komisja Europejska  zauważyła, iż celem rozpatrywanej inwestycji nie jest zwiększenie osiąganego wolumenu przeładunkowego Portu lecz przede wszystkim powstrzymanie dalszego spadku udziału tego Portu w rynku poprzez zapewnienie możliwości obsługi w pełni załadowanych statków typu "panamax"  przy już istniejących nabrzeżach. Uwzględniając przy tym, określony jako - relatywnie mały - udział Portu Ventspils w obszarze wschodniej części Bałtyku (na poziomie 11-14%), Komisja konkludowała, iż pomoc nie narusza konkurencji w sposób i w stopniu sprzecznym ze wspólnym interesem.

DECYZJA

Mając na uwadze powyższe, Komisja stwierdziła, że notyfikowana pomoc publiczna jest konieczna do osiągnięcia celu będącego przedmiotem wspólnego zainteresowania ("objectives of the common interest"), korzyść udzielana dla Podmiotu zarządzającego portem nie jest dysproporcjonalna, a jej udzielenie nie będzie narusza konkurencji i handlu w ramach Unii Europejskiej w sposób i stopniu sprzecznym z wspólnym interesem, co przesądza o jej zgodności z art. 107 ust. 3 lit. c TFUE.

Decyzja Komisji Europejskiej w sprawie Portu Ventspils rozpatrywana wraz z wcześniejszym rozstrzygnięciem dotyczącym Portu Taranto wskazuje na aktualnie reprezentowane spojrzenie Komisji Europejskiej na kwestię wsparcia publicznego  dla prac pogłębieniowych, a które akcentuje, między innymi: (i) obiektywnie uzasadnioną  potrzebę realizacji tego typu prac w portach Europejskich ze względu na konieczność dostosowywania infrastruktury portowej do wymogów rynkowych, w tym zwiększających się parametrów floty handlowej (ii) zgodność tego typu prac z polityką transportową Unii Europejskiej, (iii) zgodność udzielanego w tym zakresie wsparcia publicznego z regułami dotyczącymi pomocy publicznej przy należytym wykazaniu spełnienia kryteriów, o których mowa w każdej z opisanych decyzji.

Piotr Gajlewicz, radca prawny
"Marek Czernis - Kancelaria Radcy Prawnego"
w Szczecinie

Więcej informacji znajdą Państwo na stronie www.czernis.pl