O ustawie o portach i przystaniach morskich z dnia 20 grudnia 1996 r. (dalej: „Ustawa”) jeżeli się mówi w środowisku morskim, to przede wszystkim w kontekście portów o podstawowym znaczeniu dla gospodarki narodowej, a zatem portów w Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i Świnoujściu – nic dziwnego, ustawa dedykowana jest przede wszystkim pod działalność tych największych portów w Polsce i zdecydowana część jej przepisów się do nich odnosi (taka konkluzja nasuwa się także, a może przede wszystkim po przeczytaniu uzasadnienia do Ustawy). Należy jednak mieć na uwadze, że polski ustawodawca w tym akcie prawnym całościowo uregulował działalność portową na obszarze Polski – stosuje się ją zatem także do portów mniejszych aniżeli wyżej wymienione. W niniejszym artykule zajmiemy się właśnie rozdziałem 5 Ustawy, a dokładniej kwestią zarządzania tzw. „innym portem i przystanią morską”.

W art. 23-25 Ustawy uregulowane zostały jedynie zasadnicze kwestie, związane z zarządzaniem tzw. „innymi portami i przystaniami morskimi”. Przez „inne porty” rozumie się te, które w przepisach Ustawy nie zostały określone, jako posiadające „podstawowe znaczenie dla  gospodarki narodowej” (czyli porty inne niż porty w: Gdańsku, Gdyni, Szczecinie i Świnoujściu). Ograniczenie zakresu omawianej regulacji wyłącznie do ramowych zagadnień ustrojowych ma na celu pozostawienie gminom – których grunty portów i przystani stanowią składnik mienia komunalnego – swobody w kształtowaniu formy prawno-organizacyjnej tych portów i przystani.

Przepis art. 23 ust. 1 konstytuuje normę kompetencyjną, która upoważnia gminę do „zadecydowania” o formie prawno-organizacyjnej zarządzania „innymi portami i przystaniami morskimi”. „Forma prawno-organizacyjna” zarządzania „innymi portami i przystaniami morskimi” w założeniach towarzyszących powstawaniu Ustawy miała być rozumiana szeroko, tj. jako możliwość sprawowania zarządu przez utworzone w tym celu spółki prawa handlowego, jak i możliwość powierzenia sprawowania zarządu nad tymi portami i przystaniami, na podstawie stosunku umownego, istniejącym już podmiotom – osobom fizycznym, prawnym lub ułomnym osobom prawnym. W praktyce „innymi portami i przystaniami morskimi” zarządzają zazwyczaj utworzone w tym celu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z większościowym udziałem gmin.

Istotne jest,  że w art. 23 ust. 1 Ustawy mowa expressis verbis nie o „decydowaniu” o formie prawno-organizacyjnej „podmiotu” mającego zarządzać „innymi portami i przystaniami morskimi”, a o formie prawno-organizacyjnej „zarządzania”. Oczywiście w ramach „decyzji o formie prawno-organizacyjnej zarządzania” może mieścić się także ewentualne powołanie podmiotu zarządzającego „innymi portami i przystaniami morskimi”, ale zakres znaczeniowy pojęcia „forma prawno-organizacyjna zarządzania” należy uznać za znacznie szerszy.

Brak powołania podmiotu zarządzającego portem będzie miało również doniosłe skutki prawne wobec gminy, która w takim wypadku pozwala (przez uzewnętrznienie woli nawet w formie dorozumianej – w przypadku braku z jej strony jakichkolwiek działań), ażeby zaktualizował się przepis art. 25 ust. 1 Ustawy, stanowiący, że niepowołanie podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską w trybie art. 23 ust. 1 Ustawy, skutkować będzie realizacją zadań zarządzających przez organy wskazane w przepisie art. 25 ust. 1 pkt 1 i pkt. 2 Ustawy. Poza utworzeniem przez gminę podmiotu zarządzającego oraz takim działaniem albo zaniechaniem gminy prowadzącym do aktualizacji art. 25 ust. 1 Ustawy, gmina, o czym zostało wspomniane powyżej, może także zadecydować o „formie prawno-organizacyjnej zarządzania” w taki sposób, że powierzy ona zarząd „innymi portami i przystaniami morskimi” osobie fizycznej lub prawnej lub ułomnej osobie prawnej, np. na podstawie kontraktu menadżerskiego.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że na gruncie art. 23 ust. 1 Ustawy przedmiotem kompetencji gminy jest „decydowanie” o formie prawno-organizacyjnej zarządzania. Użycie przez legislatora czasownika „decyduje”, a więc czasownika w trybie oznajmującym i aspekcie niedokonanym, sprawia, że odkodowana norma z omawianego przepisu stanowi po pierwsze normę kompetencyjną upoważniającą do wielokrotnego „decydowania” o formie organizacyjno-prawnej, ponieważ użyto wyrażenia „decyduje” zamiast „zdecyduje”. Wydaje się zatem, że zgodnie z  analizowanym przepisem, kompetencje decyzyjne gminy, co do zarządzania „innymi portami i przystaniami morskimi” rozciągają się w czasie i stanowią również ciąg działań kontrolnych nad sposobem zarządzania „innymi portami i przystaniami morskimi”, bowiem brak jest przeszkód proceduralnych, ażeby gmina w każdym czasie bądź dokonała zmiany „formy prawno-organizacyjnej” zarządzania, bądź dokonała zmiany podmiotu faktycznie realizującego zadania zarządcze.

Wobec treści normy z art. 25 ust. 1 Ustawy wydaje się, że zapis ustawowy powinien brzmieć „może decydować”, a forma „decyduje” nie jest legislacyjnie właściwa. Użycie sformułowania „decyduje” sugeruje, że przepis nakłada na gminę obowiązek decydowania, podczas gdy art. 25 ust. 1 Ustawy wprost przewiduje rozwiązanie legislacyjne na okoliczność, gdy taka „decyzja” nie zostanie podjęta, tj. podmiot zarządzający portem w trybie art. 23 ust. 1 Ustawy nie zostanie powołany przez gminę w ramach przysługującej jej kompetencji.

Opisana wyżej norma kompetencyjna, upoważnia gminę do „decydowania o formie prawno-organizacyjnej” jedynie w przypadku, gdy „inne porty” i przystanie morskie” leżą na nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Pojęcie „mienia komunalnego” zostało zdefiniowane w art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że „mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw.” Mienie komunalne nie stanowi odrębnej, od mienia zdefiniowanego w art. 44 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny, instytucji prawnej – jest to własność i inne prawa majątkowe wyodrębnione pod względem podmiotowym.

Przedmiotem mienia komunalnego, tak jak każdego innego mienia, są  „własność i inne prawa majątkowe”, w tym prawa rzeczowe, takie jak wieczyste użytkowanie, użytkowanie, służebności, hipoteka i inne ograniczone prawa na rzeczy.

Dosłowna interpretacja art. 23 ust. 1 Ustawy mogłaby prowadzić do konkluzji, że gmina będzie „decydować o formie prawno-organizacyjnej zarządzania” gruntu „innego portu lub przystani morskiej” nawet wtedy, gdy nieruchomości te stanowić będą własność osoby trzeciej, a  będą jedynie obciążone na rzecz gminy np. hipoteką, ponieważ prawo do tej nieruchomości, w postaci ustanowionej hipoteki, stanowi mienie komunalne. Takie wnioski są oczywiście zbyt daleko idące i sprzeczne z ratio legis omawianej regulacji, niemniej jednak wskazują na zbytnią ogólność ustanowionego przepisu, co de lege ferenda powinno zostać poddane stosownym zmianom. Należy przyjąć bowiem, że „nieruchomościami gruntowymi stanowiącymi mienie komunalne” są nieruchomości stanowiące gminny zasób nieruchomości, o którym mowa w art. 24 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomościami tymi są jedynie te nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy.

Problematyczne może być też oznaczenie granic zakresu kompetencji gminy  w zakresie decydowania o „formie organizacyjno-prawnej zarządzania portem” (rozumianym, zgodnie z art. 2 pkt 2 Ustawy jako zespół akwenów i gruntów oraz związaną z nimi infrastrukturę portową, położonych w granicach portu lub przystani morskiej) w odniesieniu do tych składników majątkowych tego portu (np. gruntów), które nie stanowią mienia komunalnego, a są np. własnością innych niż gmina osób fizycznych i prawnych, albo pozostają w użytkowaniu wieczystym tych osób na podstawie umowy ze Skarbem Państwa. Wydaje się, że ustawodawca mówiąc o możliwości decydowania o „formie organizacyjno-prawnej zarządzania portem”, miał na myśli nie cały port (w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej), a jedynie tą jego część, która rzeczywiście stanowi składnik (swoiście pojmowanego) „mienia komunalnego”.

Przedmiot działalności podmiotu realizującego kompetencję zarządzania „innym portem i przystanią morską” został określony przez odesłanie do art. 7 Ustawy z zastrzeżeniem „odpowiedniego” stosowania. Będzie to więc zarządzanie nieruchomościami i infrastrukturą portową, prognozowanie, programowanie i planowanie rozwoju portu, budowa, rozbudowa, utrzymywanie i modernizacja infrastruktury portowej, pozyskiwanie nieruchomości na potrzeby rozwoju portu, świadczenie usług związanych z korzystaniem z infrastruktury portowej i zapewnienie dostępu do portowych urządzeń odbiorczych odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku lub unieszkodliwiania.

Szereg wątpliwości nastręcza zakres „odpowiedniego zastosowania”  przepisów art. 7-9 i 12 Ustawy. Jak przywoływano już wcześniej „odpowiednie zastosowanie” jakiegoś przepisu może oznaczać bądź „stosowanie odnośnych przepisów bez żadnych zmian do innego zakresu odniesienia, bądź stosowanie ich z pewnymi zmianami, bądź też niestosowanie tych przepisów do innego zakresu odniesienia” (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2008 roku (sygn. akt I CSK 357/07).

Praktyka pokazuje, że bazując na odesłaniu z art. 23 Ustawy w zw. z art. 8 i 9 Ustawy, podmioty zarządzające „innymi porami lub przystaniami morskimi” pobierają opłaty portowe i inne opłaty związane z korzystaniem ze składników majątkowych wchodzących w skład „innego portu lub przystani morskiej”. Uzasadnienia w takim stanie rzeczy należy poszukiwać w odesłaniu do art. 8 Ustawy, a w szczególności ust. 1 i 2 tego artykułu, zgodnie z którym opłaty portowe pobiera od użytkowników infrastruktury portowej podmiot zarządzający portem. Pobieranie tych opłat powinno  być jednocześnie realizowane zgodnie z treścią norm z ust. 3 i 4 analizowanego artykułu, zgodnie z którymi opłaty portowe za korzystanie z infrastruktury portowej powinny być ustalane w wysokości uzależnionej od rodzaju tych opłat, typów i wielkości statków, czasu użytkowania infrastruktury portowej oraz rodzaju ruchu pasażerskiego.

Problemów przysparza znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy do przedsiębiorstw zarządzających „innymi portami i przystaniami morskimi” zastosowanie znajdzie art. 7 ust. 2 Ustawy, zakazujący, co do zasady, prowadzenia innej działalności gospodarczej innej niż ta z zakresu (i) zarządzania nieruchomościami i infrastrukturą portową, (ii) świadczenie usług związanych z korzystaniem z tej infrastruktury oraz (iii) zapewnienie dostępu do portowych urządzań odbiorczych odpadów ze statków w celu przekazania ich do odzysku. Wydaje się, że odpowiedź na to pytanie powinna być twierdząca. Projekt Ustawy przewidywał, że przyczyną stojącą za wprowadzeniem zakazu prowadzenia działalności eksploatacyjnej przez podmioty zarządzające portami jest, między innymi, zapobiegnięcie sytuacji, w której podmiot zarządzający, który działa w sferze eksploatacji staje się swoistym „monopolistą” na rynku usług świadczonych w ramach portu. Zjawisko to miało powodować „ograniczenie konkurencji wewnątrzportowej i niską jakość usług portowych” oraz „nie spełnianie” w sposób należyty funkcji organów zarządzających funkcjonowanie portu jako całości. Wydaje się, że ratio legis, które przyświecało w odniesieniu do portów mających podstawowe znaczenie dla gospodarki narodowej, znajduje zastosowanie również do podmiotów zarządzających „innymi portami i przystaniami morskimi”, będącymi przedmiotem regulacji Ustawy. Stąd, zdaniem autorów, podmiot, który zarządza portem, nie powinien podejmować działalności innej niż wynikająca z art. 7 ust. 2 Ustawy.

Wreszcie, zgodnie z ust. 4 analizowanego artykułu budowa, modernizacja i utrzymanie infrastruktury zapewniającej dostęp do portów i przystani morskich są finansowane ze środków budżetu państwa, w wysokości określonej w ustawie budżetowej. Jak się wydaje i analogicznie jak w przypadku portów mających podstawowe znaczenie dla gospodarki narodowej, chodzi tutaj o infrastrukturę zapewniającą dostęp do portów od strony morza.

Rafał Czyżyk, radca prawny
Marcin Borowski, aplikant radcowski
Marek Czernis Kancelaria Radcy Prawnego
w Szczecinie